Fin al financiamiento compartido… ¿y después qué?

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Por Cristóbal Villalobos, investigador del Centro de Políticas Comparadas de Educación (CPCE) de la UDP y Pablo Fraser, actualmente cursando Doctorado en Teoría de la Educación y Políticas Públicas en la Universidad de Pennsylvania State, EEUU.

dineroEn términos simples, el mecanismo del Financiamiento Compartido (FC) es aquel que permite que los colegios subvencionados –municipales y particulares– establezcan un cobro a las familias por la entrega de educación, bajo el supuesto racionalista de que esto provocaría una corresponsabilidad entre la familia y la escuela y mejoraría la calidad de la misma.

Implementado como consecuencia de las medidas neoliberales de financiamiento instaladas durante la dictadura, el FC ha sido criticado casi transversalmente durante el último tiempo, exceptuando a una minoría de la derecha y a un grupo de economistas. Hasta ahora ha sido considerado un mecanismo segregador y distorsionador del sistema educativo chileno y si bien varios candidatos presidenciales, académicos y dirigentes estudiantiles han planteado la necesidad de eliminarlo, pocos se han aventurado en indicar cómo hacerlo y qué instalar en su reemplazo.

Origen, sentido y lógica del Financiamiento Compartido

En la década de los ochenta, en el marco de la transformación de la lógica de distintas esferas de la sociedad, se promovió la participación de escuelas privadas bajo financiamiento público con la condición que no se les cobrara una matrícula a los alumnos (Larrañaga, 2004). A este tipo de establecimientos se le denominó escuelas particulares subvencionadas. Es importante destacar que la escuela particular subvencionada ya tenía una larga existencia dentro de la historia chilena, pero el monto que contribuía el Estado para su financiamiento era menos de la mitad de lo que aportaba para las escuelas públicas (Donoso, 2005).

Sin embargo, el mecanismo de financiamiento cambió con la reforma educacional de los años 80 al instaurar un sistema de voucher, donde el Estado otorga un subsidio por estudiante a la escuela. Este subsidio por estudiante sería del mismo valor, independiente de si la escuela era pública o particular subvencionada. Por lo tanto, una escuela particular subvencionada podía tener más recursos que una escuela pública si era capaz de atraer más alumnos que ésta. La lógica detrás de esta medida apuntaba a incentivar la competencia entre las escuelas al trasformar al estudiante en una mercancía, afirmando que el impulso de acaparación de las escuelas las llevaría a mejorar su calidad.

Gracias a esto, en el corto plazo el sector particular subvencionado experimentó un importante crecimiento. La matrícula de estas escuelas aumentó de 15% en 1980 a un 30% en 1986, mientras que la matrícula de las escuelas pública cayó de 78% a un 63% en el mismo periodo (Larrañaga, 2004). Sin embargo, a finales de la década la expansión del sector particular subvencionado se estancó, principalmente debido a la devaluación de la subvención causada por la crisis económica de la época. De pronto, establecer una escuela no resultaba ser un negocio tan lucrativo.

Para solucionar este “problema”, se propuso el mecanismo de Financiamiento Compartido. Dada la insuficiencia de recursos que el Estado inyectaba en las subvenciones, se consideró que la familia del alumno podría contribuir con una suma monetaria. El mecanismo remitía al hecho de que las familias chilenas estarían “dispuestas a invertir bastante en educación” (Simonsen, 2012, p. 57). De esta forma, en 1993, mediante la ley N° 19.247, se establece el sistema de Financiamiento Compartido, que instaura un sistema de copago entre la familia y el Estado. En su origen, el mecanismo permitió a los establecimientos particulares subvencionados de todos los niveles, y a las escuelas públicas de nivel medio, cobrar a la familias un monto máximo de cuatro USE (Unidad de Subvención Escolar). Al ser una medida relativa, en tanto aumentaba el pago de los padres, el monto otorgado por el Estado disminuía.

Efectos del Financiamiento Compartido

Las escuelas particulares subvencionadas fueron las que se vieron más beneficiadas por esta medida. La matrícula de estas escuelas ascendió desde un 32% en 1994 hasta alrededor de un 56% en el 2010. Actualmente dos tercios de las escuelas particular subvencionadas están adscritas al mecanismo de FC (Simonsen, 2012). Al 2010, el cobro mensual de las escuelas particular subvencionadas era en promedio 16.237 pesos (Elacqua, Montt, & Santos, 2013). Si bien este promedio puede parecer bajo, un análisis de la distribución del monto muestra la existencia de un importante número de escuelas –la mayoría municipales– que cobran entre 2.000 y 3.000 pesos mensuales a sus padres para la adquisición de materiales básicos. Estas escuelas se consideran parte del sistema de FC en un estatus equivalente al de muchas subvencionadas que cobran cerca de 80.000 pesos mensuales, el máximo establecido por ley (Simonsen, 2012).

En su momento, la medida fue defendida bajo el argumento de que los recursos del Estado eran limitados y que era responsabilidad de la familia contribuir donde el Estado enfrentara su tope. Sin embargo, también hubo voces en contra de la medida, tales como la de Ricardo Lagos, el Colegio de Profesores e incluso de personeros de derecha, que consideraban que la medida atentaba contra el “espíritu” de la reforma de la década de 1980 al producir irregularidades en la libre competencia. Entre ellos se encuentra el ex Ministro de Educación de la dictadura, Gonzalo Vial, quien señaló que la medida iba a producir una un gran nivel de segregación (Simonsen, 2012). Palabras proféticas.

Una de las principales consecuencias de esta medida ha sido la fuerte privatización de la educación en Chile. Si bien el país gasta alrededor del 7% de su PIB en Educación, 41,4% proviene de fondos privados (familias), lo cual se encuentra a una gran distancia del promedio de la OECD que es de 16,5%. De hecho, junto con Corea del Sur (40,4%)  y el Reino Unido (30.5%), Chile es uno de los países de la OECD con menor presencia pública en el financiamiento de la educación (OECD, 2011).

Asimismo, una serie de investigaciones recientes (Elacqua, Montt, & Santos, 2013; Valenzuela, 2012) han mostrado que el FC es un fuerte mecanismo segregador, que genera que las escuelas se “especialicen” en atraer estudiantes con determinadas capacidades de pago, generando así la percepción en las familias (y en el sistema escolar en su conjunto) de que lo lógico, natural y normal es asistir a escuelas donde los estudiantes sean lo más parecidos socialmente a las propias familias.  A pesar de lo que argumentan algunos economistas, la evidencia muestra que el FC aumenta y profundiza la segregación residencial existente, no siendo un mecanismo neutro en la distribución socioespacial de estudiantes (Elacqua, Montt, & Santos, 2013; Valenzuela, Bellei y De Los Ríos, 2013). También se ha mostrado que el FC no produce efectos académicos relevantes (Mizala y Torche, 2012) ni una mejora sustancial en los aprendizajes de los estudiantes,  generando, más bien, un proceso de autoselección académica y el ordenamiento por supuestas capacidades académicas entre colegios.

Y después del Financiamiento Compartido, ¿qué?

Por todos estos motivos, la eliminación del FC se ha convertido en un tópico común en la agenda pública. En este sentido, vale la pena destacar que el sistema de financiamiento compartido no tiene un símil a nivel internacional, aunque hay elementos próximos en los casos de Holanda y México.

En Holanda el 70% de la matrícula en educación es particular subvencionada, pero en este país no es legal que estas escuelas cobren un monto adicional a las familias, ya que el Estado ha realizado una fuerte inversión pública tanto en sus escuelas públicas como en las particulares subvencionadas, no dejando margen para que el copago sea una opción de financiamiento. En el caso mexicano, donde técnicamente casi el 90% de las escuelas son públicas, la baja inversión estatal ha obligado a generar cobros mensuales para sobrevivir, generando un creciente malestar entre la población.

 De esto se pueden extraer a lo menos tres lecciones para el futuro. En primer lugar, que la eliminación del FC no es sinónimo de la desaparición de la educación particular subvencionada, según han sugerido sectores de la derecha. Como hemos señalado, la educación particular subvencionada en Chile existía antes del FC y puede seguir existiendo siempre y cuando el Estado se comprometa con un mayor gasto en educación.

 En segundo lugar, que la eliminación del FC debe analizarse en conjunto respecto del necesario potenciamiento de la educación pública. No puede analizarse la eliminación del FC sin considerar la caída de la educación pública, lo que implica generar estrategias que permitan recobrar la vitalidad y calidad de este sector. Esto implica realizar una inyección a la oferta pública en términos de su financiamiento y procesos, a través de fondos especiales y mecanismos de mejoramiento. La solución para el FC no puede ser el “perfeccionamiento de la competencia” entre municipales y particulares subvencionados, sino la revitalización del derecho a la educación pública como un mecanismo integrador.

 Finalmente, la eliminación del FC no puede ser concebida como un simple proceso de ajuste al modelo de mercado. La evidencia es clara al mostrar que 30 años de cuasi-mercado escolar no han generado los efectos esperados. Por lo mismo, un mero aumento a la demanda como solución (vía Subvención Escolar o de la Subvención Escolar Preferencial) puede generar efectos negativos en la matrícula pública y un nulo efecto en la recomposición social de las escuelas, lo que implica la necesidad de aprovechar el impulso de eliminación del FC para repensar el conjunto del funcionamiento del sistema escolar.

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